Son muchas (hace unos días la prensa hablaba de 800000) las multas impuestas a quienes no respetaron el confinamiento decretado por el Gobierno de España, y desde que empezaron a imponerse han sido muchas las voces que han discutido su oportunidad y, lo que es más importante, su constitucionalidad. Veamos que hay de todo ésto.
El artículo 19 de la Constitución Española establece que “Los españoles tienen derecho … a circular por el territorio nacional”. Se trata de uno de los derechos fundamentales que nuestra Constitución reconoce.
Lejos de tratarse de derechos ilimitados, nuestros derechos fundamentales están sujetos a límites, que pueden ser explícitos (los expresamente previstos en el ordenamiento jurídico) o implícitos (los impuestos por la propia lógica del ejercicio de los derechos; a este respecto el Tribunal Constitucional, en su sentencia 11/1981 de 8 de abril, afirma que “tampoco puede aceptarse la tesis del recurso de que los derechos reconocidos o consagrados por la Constitución sólo pueden quedar acotados en virtud de límites de la propia Constitución o por la necesaria acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la Norma Fundamental … La Constitución establece por sí misma los límites de los derechos fundamentales en algunas ocasiones. En otras ocasiones el límite del derecho deriva de la Constitución sólo de una manera mediata o indirecta, en cuanto que ha de justificarse por la necesidad de proteger o preservar no sólo otros derechos constitucionales, sino también otros bienes constitucionalmente protegidos”). Ahora bien, nuestros derechos fundamentales, entre los que se incluye el de libre circulación, sólo pueden ser limitados mediante ley orgánica y respetando su contenido esencial; así lo exigen los artículos 53.1 y 81.1 de nuestra Constitución.
El artículo 55 de nuestra Constitución permite suspender el derecho a circular por el territorio español “cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución”. Consiguientemente, el derecho de todo español a circular libremente por el territorio nacional si se declara un estado de excepción o de sitio, pero no en el caso de un estado de alarma, pues nada se dice a este respecto. Sin embargo el artículo 11 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio vino a establecer que “el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, podrán acordar las medidas siguientes: a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos” y, con base en esto, el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 ha venido a impedir que circulemos por las vías públicas de todo el territorio nacional, salvo que esto sea para alguna de estas actividades: acompañar a personas con discapacidad, mayores o menores; aquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad; asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios; desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial; retorno al lugar de residencia habitual; asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables; desplazamiento a entidades financieras y de seguros; por causa de fuerza mayor o situación de necesidad; cualquier otra actividad de análoga naturaleza que habrá de hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por otra causa justificada. Igualmente permite la circulación de vehículos particulares por las vías públicas para la realización de las actividades antedichas o para el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio. Cabría preguntarse por la constitucionalidad de un artículo ya tan antiguo como el 11 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio, pero aquí me centraré en tratar de entender si el artículo artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 lo es, si es conforme a la constitución o si, por el contrario, no siéndolo, deberá reputarse inconstitucional y, consiguientemente, no aplicable.
Mi opinión (vaya por delante que se trata de una cuestión muy opinable, aunque también debo decir que mi opinión coincide con la de muchos juristas, algunos de ellos de reconocido prestigio) es que el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 no es conforme a nuestra Constitución. En primer lugar porque limita nuestro derecho a circular libremente y, de conformidad con los artículos 53.1 y 81.1 de la Constitución Española, esto sólo puede hacerse mediante una ley orgánica. Y en segundo lugar, vista la regulación contenida en el artículo 11 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio (“el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, podrán acordar las medidas siguientes: a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos”), lo que el hace el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 no es simplemente limitar, en cuanto a horas, lugares o condiciones, nuestro derecho a circular libremente sino suspender éste (la limitación prevista, que sólo permite unas pocas actividades consideradas esenciales, es tan amplia que el contenido esencial de dicho derecho desaparece, y por tanto no es una verdadera limitación sino que el derecho queda virtualmente suspendido), y esto, visto el contenido del artículo 55.1 de la Constitución Española (“Los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, apartados 2 y 3, artículos 19, 20, apartados 1, a) y d), y 5, artículos 21, 28, apartado 2, y artículo 37, apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. ”), sólo es posible si se declara un estado de excepción o de sitio, pero no si lo que se declara es un estado de alarma.
Siendo así, si el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 es inconstitucional, no podrá sancionarse su incumplimiento, y todas las multas impuestas a este respecto deberán ser tenidas por nulas. Por el momento, más allá de las opiniones, deberemos esperar a que lo argumentado se traduzca, en su caso, mediante los correspondientes recursos contra las resoluciones sancionadoras, en resoluciones de nuestro Tribunal Constitucional y, en general, de nuestros juzgados y tribunales. Obviamente para ello será necesario que las sanciones impuestas sean oportunamente impugnadas, en los plazos y mediante los procedimientos legalmente previstos.
Sin perjuicio de ello me parece importante reseñar que lo que el artículo 7 del del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 impide, sin perjuicio de aquéllas circunstancias y actividades expresamente permitidas, es circular por “las vías o espacios de uso público”; aunque podríamos discutir largamente qué deberá entenderse por vías o espacios de uso público, considero que circular por espacios privados (por ejemplo los pasillos o el patio común de un bloque de viviendas, o una finca privada, por grande que resulte, o una urbanización privada compartida con otras personas) no constituye incumplimiento del mencionado artículo y, por consiguiente, no puede ser sancionado, ni mediante una multa ni de ninguna otra forma.
En lo que se refiere a las sanciones que pueden imponerse, hasta el momento el incumplimiento de la obligación de permanecer confinado se ha traducido en multas administrativas y en algunos casos, los más graves, en condenas penales. A este respecto el artículo 20 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, establece que “El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio”, y el artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio establece que “Uno. El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes. Dos. Si estos actos fuesen cometidos por funcionarios, las Autoridades podrán suspenderlos de inmediato en el ejercicio de sus cargos, pasando, en su caso, el tanto de culpa al juez, y se notificará al superior jerárquico, a los efectos del oportuno expediente disciplinario. Tres. Si fuesen cometidos por Autoridades, las facultades de éstas que fuesen necesarias para el cumplimiento de las medidas acordadas en ejecución de la declaración de estado de alarma podrán ser asumidas por la Autoridad competente durante su vigencia”. La redacción ofrecida por los dos artículos antedichos es de sobras criticable. Es obvio que para que las normas jurídicas se cumplan por la mayoría de los ciudadanos es necesario algún género de coacción, pero también lo es que el catálogo de infracciones y de sanciones debe ser fácilmente conocido y dejar poco espacio a la duda en cuanto a su interpretación. Los dos artículos antedichos no cumplen con ésto. En ellos la infracción se concreta en un “incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma”, y, de cara a la sanción, se hace una remisión genérica a “las leyes”. Pero ¿a qué leyes se remiten? Tan sólo se nos ocurren cuatro: la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (que, en su artículo 36, contempla como infracción grave sancionable con multa de 601 € a 30.000 € la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito); la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública (que, en su artículo 57, contempla como infracciones muy graves sancionables con multa de 60.001 € a 600.000 € la realización de conductas u omisiones que produzcan un riesgo o un daño muy grave para la salud de la población, así como el incumplimiento reiterado de las instrucciones recibidas de la autoridad competente y el incumplimiento de un requerimiento de ésta si este comporta daños graves para la salud, y como infracciones graves sancionables con multa de 3001 € a 60.000 € la realización de conductas u omisiones que puedan producir un riesgo o un daño grave para la salud de la población cuando ésta no sea constitutiva de infracción muy grave, el incumplimiento de las instrucciones recibidas de la autoridad competente, si comporta daños para la salud cuando no sea constitutivo de infracción muy grave y la resistencia o la obstrucción de aquellas actuaciones que fueren exigibles de acuerdo con lo previsto en dicha ley); la Ley 17/2015 de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (que, en su artículo 45, contempla como infracción muy grave sancionable con multa de 30.001 € a 600.000 € en las emergencias declaradas el incumplimiento de las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes … cuando suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes, y como infracción grave sancionable con multa de 1501 € a 30.000 € en las emergencias declaradas el incumplimiento de las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de intervención y asistencia … cuando no suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes); y, por último, el Código Penal (que, en su artículo 556, castiga con la pena de prisión de 3 meses a 1 año o multa de 6 a 18 meses a quienes, sin haber atentado contra autoridad, agente de la autoridad o funcionario público, resistieren o desobedecieren gravemente a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones). Las opciones (y no puedo descartar que haya más) son tantas y tan diversas que la polémica, la inseguridad jurídica y las anulaciones están servidas. Decir por último, a este respecto, que quizás la Orden del Ministerio de Interior 226/2020, de 15 de marzo, por la que se establecen criterios de actuación para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en relación con el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 establece que “1. La ciudadanía tiene el deber cívico de colaborar y no obstaculizar la labor de los agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones, y conforme establecen el artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981, y el artículo 20 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes. 2. Si estos actos señalados en el punto anterior fuesen cometidos por empleados públicos, se tramitará el correspondiente atestado o se incoará procedimiento sancionador, notificándolo al superior jerárquico a efectos disciplinarios, y se pondrá en conocimiento inmediato de la Secretaría de Estado de Seguridad, para su traslado a la Autoridad competente, que podrá suspenderlos de inmediato en el ejercicio de sus cargos. 3. De acuerdo con ello, sin perjuicio de otros delitos o infracciones en los que se pueda incurrir, conviene recordar que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente pueden ser constitutivos de delitos de atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, y de resistencia y desobediencia, tipificados de forma específica en los artículos 550 a 556 del Código Penal. 4. Igualmente, el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, considera como infracción grave, la desobediencia o la resistencia a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación”. Tal vez el contenido de esta orden ayude a aclarar en alguna medida esta cuestión, pero lo cierto es que, aún así, el catálogo de infracciones y sanciones sigue sin estar claro, y esto sin duda traerá cola y constituirá fundamento de muchos de los recursos que lleguen a producirse.
Licenciado en Derecho en la Universidad Hispalense en 1989, he ampliado mi formación tomando parte en multitud de cursos de especialización profesional. Miembro del Ilustre Colegio de Abogados de Sevilla-I.C.A.S. desde 1990, vengo ejerciendo la abogacía ininterrumpidamente desde entonces, habiendo intervenido con éxito en innumerables negociaciones contractuales y procedimientos ante diferentes juzgados y tribunales de toda España y prestando asesoramiento jurídico a multitud de clientes. En el despacho me ocupo de las cuestiones civiles y penales.